Eski İşkence Özel Raportörü Nigel Rodley BM İnsan Hakları Komisyonu’na sunduğu 3 Temmuz 2001 tarihli raporunda,* cezaevleri, polis karakolları ve benzeri alıkoyma kurumlarının artık kamuoyuna kapalı ve gizli yerler olmaktan çıkarılıp, şeffaflıklarının sağlanması için kişilerin özgürlüğünden yoksun bırakıldığı tüm yerlerin erişime açık olması gerektiğini vurguladı. Rodley’in belirttiği alıkoyma yerlerine erişim, işkencenin önlenmesinde ve alıkonulanların işkence ve benzeri muamelelere karşı korunmasında temel argümanlardan birini oluşturur. Çünkü alıkoyma yerlerinin kapalılığı, alıkoyma koşulları ve özgürlüğünden yoksun bırakma işleminin kendisi işkence ve kötü muamele riskini arttırır. Bu riski azaltmak, bertaraf etmek veya caydırıcı etki yaratarak gerçekleşmesini engellemek için alıkoyma yerlerinin dışsal, bağımsız kişi veya organ(lar) tarafından düzenli/periyodik ve düzensiz/periyodik olmayan aralıklarla izlenmesi ihtiyacı vardır.
Erişim, alıkoyma yerlerine yönelik etkili bir izleme faaliyetidir. Bu bağlamda, alıkoyma yerlerinin şeffaflığını ve hesap verebilirliğini sağlayan önemli ve etkili bir araçtır ve alıkoyma koşullarının ve alıkonulan kişilere yönelik muamelelerin insan hakları norm ve standartlarına uygun hale getirilmesini sağlar.
Türkiye, AB’ye giriş sürecindeki taahhütlerinin bir parçası olarak alıkoyma yerlerini ziyaret yoluyla izlemek üzere 2001 yılında yedi farklı insan hakları örgütlenmesi oluşturmuştur. Ancak bunlar, resmi-idari örgütlenmeler olmaktan öteye geçememiştir. Bu dönemlerde oluşturulan insan hakları kurulları mülki amirlere, cezaevi izleme kurulları ise Adalet Komisyonları aracılığıyla Adalet Bakanlığına, yani eylem ve işlemleri izlenen/denetlenen idareye bağlanmıştır. Kurullara hiçbir biçimde yönetimsel ve mali özerklik tanınmamıştır. Dolayısıyla yaklaşık yedi yıllık uygulama boyunca alıkoyma yerlerinin şeffaflığını ve hesap verebilirliğini sağlamada kurulların büyük oranda etkisiz ve işlevsiz kaldığı dile getirilmiştir.
Ceza İnfaz Kurumları ve Tutukevleri İzleme Kurulları, diğer insan hakları örgütlenmelerinden farklı olarak 2001 yılında 4681 sayılı yasaya dayanarak kurulmuştur. Zira diğerlerinin kuruluşları, yürütmenin idari tasarrufu niteliğindeki yönetmeliklere dayandırılmıştır. Kurullar, BM İşkenceye Karşı Sözleşmenin Seçmeli Protokolünün onaylanması durumunda ulusal önleme mekanizmasına model oluşturmasının düşünülmesi nedeniyle de önem taşımaktadır.
4681 sayılı yasanın bir kısım hükmü, 20 Kasım 2007 tarihinde TBMM Genel Kurul oturumunda tamamlanan görüşmelerle değiştirilmiştir. Bugün de Resmi Gazete'de yayınlanarak yürürlüğe girdi.
Bağımsızlık ölçütlerinden yoksun bir yasa
Özel bir yasaya dayanarak kurulması ve yasal güvenceye sahip olması kurullara, standartların öngördüğü “bağımsız bir kurucu temele sahip olma” özelliği kazandırmamıştır. Kuruluş yasasının “bağımsız bir kurucu temel” olarak nitelenebilmesi için, ilgili yasanın veya anayasal düzenlemenin, üyelerin seçimi, yetkileri, dokunulmazlıkları, personelin atamaları, çalışma usulleri gibi yönetimsel konularda ve yeterli kaynağa sahip olma ve harcama gibi mali konularda özerkliği konularında tam ve geniş bir çerçeve sunması gerekir. Oysa yasa, kurulları, bağımsızlığın vazgeçilmez unsurları olan yönetimsel ve mali özerklik yönünden Adalet Bakanlığının, yani yürütmenin bir organı olarak planlamış ve düzenlemiştir. Dolayısıyla yasa, bağımsızlığın değil idareye bağlılığın güvence altına alındığı bir içeriğe sahiptir.
Yasa kurulların Adalet Bakanlığına bağlı Adli Yargı Adalet Komisyonları bünyesinde kurulmalarını, üyelerinin Komisyon Başkanı tarafından resen veya mülki amirin görüşü doğrultusunda sübjektif kriterlerle ve kapalı yöntemlerle seçilmelerini (üyelerin cinsiyeti, etnik kökeni, bölgesel, kültürel farklılıklara göre uygun kompozisyonu sağlayacak ölçütleri içermeyerek), her türlü mali ve personel ihtiyacının Adalet Bakanlığı tarafından karşılanmasını ve raporlarını açıklama keyfiyetinin Adalet Bakanlığında olmasını öngörmüştür. Böylece, daha baştan bağımsız (dışsal) ve tarafsız bir izleme mekanizması kimliği kazanamamıştır. Bu yapısal sorunlar, uygulamadaki tutum ve tercihlere de yansımıştır. Örneğin Manisalı Gençler’e yapılan işkence davasında görev yapan Manisa Adalet Komisyonu Başkanı, kurula işkence sanığı polislerin avukatlıklarını atayabilmiştir.
Kaldı ki bağımsızlık, izleme mekanizmasının olmazsa olmaz koşuludur ve mekanizmanın gücünü, kendisine olan güveni ve nesnelliği arttırır. Bir mekanizmanın etkili ve işlevli olmasının ilk ve önemli koşulu, ihlale uğrayanlar başta olmak üzere herkes tarafından nesnelliğinden ve güvenilirliğinden kuşku duyulmamasıdır.
Askeri ceza ve tutukevlerinin kapsam dışılığı
4681 sayılı yasa, kurulların kuruluş amacını ve görev alanını düzenleyen 1. maddenin üçüncü fıkrasında ceza ve tutukevlerini izleme kapsamı dışında bırakmıştır. Bir yanıyla korumasız ve denetimsiz geniş bir askeri dokunulmazlık alanı yaratılmıştır. Diğer bir deyişle, yasa eliyle hesap vermezlik ve gizlilik mutlaklaştırılmıştır.
Asker kişilerin özgürlüklerinden yoksun bırakıldığı yerlerin bu biçimde izleme dışında tutulması, genellikle askerliğin kendine özgü kural ve işleyişi, güvenlik, gizlilik gibi gerekçelere dayandırılmakla birlikte, bu mazeretlerin, işkencenin ve diğer insan hakları ihlallerinin önlenmesi ve mevcut durumun iyileştirilmesi amacına hizmet eden izleme ilkeleri karşısında hiçbir geçerliliği bulunmamaktadır.
Keza askeri mekanlar, katı disiplin ve hiyerarşinin hakim olduğu, kapalılığı, özgürlükten yoksun bırakma yöntemlerinin çeşitliliği ve yaygınlığı, bu tür kararlara karşı adil ve etkili itiraz ve savunma araçlarının bulunmadığı, bağımsız denetim ve erişim olanaklarından yoksunluğu nedeniyle şeffaflık ve hesap verebilirlik ihtiyacının en fazla duyulduğu yerlerdendir. Nitekim uygulamada sıklıkla karşılaşılan ihlaller, ölümler de bu gereksinimi doğrulamaktadır. Dolayısıyla bu sınırlamayı, işkence yasağının mutlaklığı ve izlemenin askeri-sivil, resmi-özel tüm alıkoyma yerlerini kapsayan içeriği ile bağdaştırmak olanaksızdır. Çünkü askeri-sivil, özel-resmi ayrımı gözetmeksizin alıkoyma yerlerinde özgürlüklerinden yoksun bırakılan herkesin işkenceye karşı korunmaya hakkı vardır.
Ne değişti?
Değişiklikler kurulların üye sayısı, raporların gizliliği, toplantı aralığı ve yeter sayısı konularını kapsamaktadır. Hükümete göre bu değişikliklerle kurulların çalışmalarıyla ilgili uygulamada ortaya çıkan aksaklıkların ve sıkıntıların giderilmesi amaçlanmaktadır. Gerekçede, kamu görevlisi olan kurul üyelerinin üyelik dışındaki asli görevleri, izin veya raporlu olmaları ya da görevden ayrılmaları nedeniyle kurulların çalışmalarının aksadığı; kurulların ziyaret, rapor düzenleme, raporları bakanlığa yollama ve raporların bakanlıkça değerlendirilme sürecinin oldukça uzun zaman aldığı ve yasadaki sürelerin yetmediği ifade edilmiştir. Bu kapsamda değişikliğe uğrayan konular şunlar olmuştur:
Beş olan kurul üye sayısına üç yedek üye eklenmiş ve bu üyelerden en az birinin kadın olması öngörülmüştür.
Kurulun toplantı aralığı üç aydan dört aya çıkartılmış, toplantı yeter sayısı ise dört üyeden (salt çoğunluğun bir fazlası olan) üç üyeye düşürülmüş, bunun sağlanamadığı durumlarda ise yedek üyelerle çoğunluğun sağlanması öngörülmüştür.
Kurulun rapor hazırlama periyodu üç aydan dört aya çıkartılmıştır. Raporun infaz hâkimlerine gönderilme zorunluluğu, infaz hâkiminin göreviyle ilgili şikayetlerin bulunduğu raporların yollanmasıyla sınırlandırılmış ve raporların TBMM İnsan Hakları İnceleme Komisyonuna gönderilmesi zorunlu kılınmıştır.
Raporların kurul tarafından yetkili mercilerin izni olmadan açıklanamayacağına ilişkin hükmün yerine, kurullara kendi raporlarını açıklama yetkisi tanınmayarak, biten yılın kurul raporları üzerinden Adalet Bakanlığı tarafından yapılacak değerlendirmelerin kamuoyuna açıklanması kararlaştırılmıştır.
Değişikliğin belki de tek olumlu hükmü, kurullarda en az bir kadın üyenin yer alması zorunluluğunun getirilmesidir. Ne yazık ki bu hüküm de, taslakta olmayan ancak genel kurulda sunulan önergeyle getirilmiştir. Cinsiyete göre uygun kompozisyonun yaratılması açısından önem taşımakla birlikte hükümle gerek bu sayının gerek etnik köken, bölgesel veya kültürel vb farklılıklar açısından dengeli bir dağılımın sağlanmasında yeterli olduğunu söylemek mümkün değildir.
Toplantı ve rapor düzenleme aralığının uzatılmasında, kurulların ihtiyacı ve isteği göz önünde tutulurken, izlemenin amacı ve işlevi göz ardı edilmiştir. İzlemenin amacına aykırı bir biçimde, idarenin ihtiyaçları, özgürlüğünden yoksun bırakılanların acil müdahale gerektiren ihtiyaçlarından üstün tutulmuştur. Bu durum, işkenceyi önleme ve koşulları iyileştirmeye dönük adımların derhal ve zaman yitirmeksizin atılmasını engelleyecek ve kurulları daha da işlevsiz/etkisiz kılacaktır. Dolayısıyla izlemenin asıl olarak korumayı hedeflediği kesimlerin, yani alıkonulanların ihtiyaçlarının ve sorunlarının dondurulması anlamına gelmektedir.
2007 yılının ilk on ayında kurullar tarafından 909 rapor düzenlenmiş, bu raporlarda yer alan 1.249 öneriden 486’sı yerine getirilmiştir. İçerikleri bilinmemekle birlikte, tavsiyelerden üçte birinin yerine getirildiği, üçte ikisinin yerine getirilmediği bir uygulamada, yeni düzenlemenin bakanlığı hayli rahatlatacağını şimdiden söylemek mümkün.
Kurulların kendi raporlarını açıklaması yeni düzenlemede de yasaktır. Yeni düzenleme, kurul raporlarının değil, Adalet Bakanlığı tarafından hazırlanan (yıllık) raporun açıklanmasını öngörmektedir. Hükümle, bağımsızlığın güvencelerinden sayılan açıklık ilkesinin bu yolla sağlandığı sanılmaktadır. Hiç kuşku yok ki, alıkoyma yerlerinin şeffaflığı, ancak ve ancak bu yerlerde olup bitenleri görünür kılan izleme çalışmaları kapsamındaki gözlem ve bulguların kamuoyuyla, medyayla, sivil toplum örgütleriyle ve yetkili makamlarla paylaşılmasıyla sağlanabilir. Bu sürecin tümüyle bağımsız ve müdahalesiz biçimde yürümesi, izleme organına duyulan güveni artırır. Ancak düzenleme bu sanının oldukça uzağındadır. Ziyareti gerçekleştiren, gözlem ve değerlendirmelerde bulunan, izleyen kurulun kendi raporu yerine izlenen kurumun hazırlayacağı raporun açıklanması, izlemenin doğasına aykırı bir tutumdur. Bu, idarenin sürece müdahalesinin görünür kılınmasıdır.
Hükümde ayrıca, açıklanacak raporlarda “alıkonulanların zarar görmemesi” ve “kendileriyle ilgili konuların açıklanmasında onaylarının alınması” ilkesi yerine “cezaevi güvenliği” öne çıkartılmıştır. İdarenin ihtiyaçları ve önceliklerini yansıtan bu hüküm de izleme faaliyetinin resmileştirilmesi çabası pekiştirilmiştir.
Sonuç
Ziyaretin amacına ulaşması, ziyaret organının, ziyareti takiben zaman yitirmeksizin toplanmasına, gözlem ve bulguları değerlendirmesine, hatta anında yetkili makamlarla diyaloga geçerek önlemler alınmasına, raporlarını gecikmeksizin yetkili makamlara ve kamuoyuna sunmasına bağlıdır. Kurulların gerçekten daha etkili çalışması isteniyorsa, iddia edilenin aksine ziyaret, toplanma ve rapor periyodunun kısaltılması, uygulamada karşılaşılan sorunların yönetimsel ve mali bağımlılıktan kaynaklandığı kabul edilerek köklü değişikliklerin yapılması gerekirdi.
Uygulamadaki tıkanıklığı aşmanın çaresi olarak gösterilen değişiklikler, soruna yanlış teşhis koymak ve yanlış çözümlerle zaman yitirmek demektir. Zira asıl ve temel sorun, insan haklarının izlenmesi gibi bağımsız ve idarenin dışındaki ilgili/uzman kişi ve kuruluşlar tarafından yapılması gereken, idarenin şeffaflığını ve hesap verebilirliğini sağlayan izleme mekanizmalarını belirleme ve himayesinde tutma ısrarıdır. Dolayısıyla sorun, idareden/yargıdan/yürütmeden/yasamadan tam anlamıyla bağımsız, tarafsız izleme mekanizmalarının bulunmayışı ve yaratılmayışıdır.
Yürütme/idare, dışsal ve bağımsız insan hakları mekanizmalarının oluşumunu teşvik edecek uygun önlemleri almakla yükümlüdür, yoksa bu mekanizmaları belirlemekle değil. Yaklaşık yedi yıldır sürdürülen “hem yaparım, hem izlerim” anlayışındaki ısrarın, Başbakanlık İnsan Hakları Danışma Kurulu gibi “bir varmış bir yokmuş” durumuna düşürülen örgütlerin yanı sıra insan hakları ihlallerini inceleme heyetleri gibi hiçbir zaman oluşturulmamış örgütlenmeleri yaratmaktan öteye geçmediği görülmelidir.
İnsan haklarını ihlal eden devletin, kendi ihlalini izleme tekelini oluşturma serüveninin bir parçası olarak oluşturulan cezaevi izleme kurulları da, hiçbir zaman “bağımsız bir izleme mekanizması” olamamış ve “idarenin kurulları” olmaktan kurtulamamıştır. Bakanlık verilerine göre, 130 kurula 382 cezaevi, 88.610 tutuklu ve hükümlü ve 22.449 infaz koruma memurunu kapsayan ve askeri cezaevlerini dışlayan bu resmi izleme serüveni artık sona erdirilmelidir.
İşkenceye sıfır tolerans söyleminin samimiliğiyle örtüşen tutum, bu konuda önemli bir belge olan BM İşkenceye Karşı Sözleşmenin Seçmeli Protokolünün onaylanmasını ve bu protokol çerçevesinde bağımsız ulusal izleme mekanizmalarının oluşumu için uygun koşullar yaratılmasını gerektirir. Bu bağlamda niyet edildiği gibi bağımsız izleme ölçütleri bakımından sakat doğan mevcut örgütlenmelerin “iyileştirilerek” uyarlanması fikrinden acilen vazgeçilmelidir. Bunun yerine, yönetimsel ve mali bağımsızlığı yasal güvence altına alınmış, izlenecek alanla ve konularla ilgili yeterli bilgi, beceri ve uzmanlığa sahip kişi ve sivil toplum örgütlerinin yer aldığı, tüm alıkoyma yerlerini kapsayan, görevin gerektirdiği güvencelere ve dokunulmazlıklara sahip, yaygın örgütlenmesi olan bir izleme organı kurulmalıdır. Bu, izlemenin herkes için daha nesnel, güvenilir ve etkili olmasının en makul yoludur. (ME/TK)
* Meryem Erdal, hukukçu.
* A/56/155, par.35, Alıkonulma Yerlerinin İzlenmesi Bir Uygulama Kılavuzu, Diyarbakır Barosu, Ankara, Mart 2006.
