Haberin İngilizcesi için tıklayın
Geçtiğimiz hafta aceleyle TBMM genel kuruluna getirilen, Elektrik Piyasası Kanunu’nda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun Tasarısı, Genel Kurul’da kabul edildi.
Yerli kömüre dayalı elektrik üretimine yeni bir teşvik sistemi getirmesi ile elektrik piyasasında üreticiler, dağıtım şirketleri ve çevreciler dahil olmak üzere tüm taraflarca hararetli tartışmalara neden olan tasarı, kamuoyu gündemini kayıp kaçak elektriğin maliyetinin kime fatura edileceği sorusu ile meşgul etmeye devam ediyor. Fakat bu tartışmalar sırasında gözlerden kaçan en önemli konu, yargı kararları ile kayıp kaçak elektriğin faturalara yansıtılmasının anayasaya aykırı oluşu.
2012 yılında bir tüketici kayıp kaçak elektriğin bedelinin kendi faturasına yansıtılmasına karşı tüketici hakları hakem heyetine başvurmuş ve uzun bir yargılama süreci başlamıştı. Yargıtay Hukuk Genel Kurulu’na uzanan yargılama süreci sonunda, satın alınan elektriğin elektrik faturasında fiyatlandırılması aşamasında, kayıp kaçak bedelinin tüketicilere yansıtılmasının adaletli bir uygulama olmadığına karar verilmişti.
Kayıp kaçak bedeli nedir?
Kayıp kaçak miktarı, dağıtım sistemine giren enerji ile dağıtım sisteminde tüketicilere verilen enerji miktarı arasındaki farktır. Bu miktarın bedeli üretilen elektriğin dağıtımı sırasında ortaya çıkan teknik ve teknik olmayan kaybın ve kaçak kullanım maliyetinin kayıp kaçak bedeli oranları ölçüsünde karşılanabilmesi amacı ile belirlenir. Dağıtım ve iletimde kaybedilen miktarın yanı sıra, usulsüz elektrik kullanımı kapsamında tüketimin doğru tespit edilmesini engellemek sureti ile eksik ve hatalı ölçüm ve/veya hiç ölçüm yapılmadan elektrik tüketilmesi de bu kaleme dahildir.
Elektrikte kayıp kaçakların en aza indirilmesi için belirli zamansal dilimler ile hedefler belirlenir. Bu hedefleri belirleyen ve gerçekleştirilmesinden sorumlu olan kurum da Elektrik Piyasası Düzenleme Kurumu’dur (EPDK veya Kurum). Kayıp kaçak hedefleri ve hedeflerin gerçekleştirilmesinde kurumun başarısız siciline aşağıda tekrar değineceğim.
Kayıp kaçak bedeli tahsili adaletli değil
Yürürlükte olan 6446 Sayılı Elektrik Piyasası Kanunu’na göre, elektrik piyasasında fiyatlandırma tarifeleri EPDK tarafından yayınlanır. Perakende Satış Fiyatlandırması Yönetmeliği’ne göre tebliğler oluşturulur. Dağıtım şirketleri bu tebliğlere uygun olarak elektrik sattığı son tüketiciye faturalandırma yapar. Kanundaki düzenleme, kurul tarafından onaylanan tarifeler içinde piyasa faaliyetleri ile doğrudan ilişkili olmayan hiçbir maliyet unsurunun yer almaması, böylece tüm tüketicilerin kullandıkları enerji kadar ödeme yapmalarıdır.
Bu düzenleme, piyasanın serbestleştirilmesi, tüketicinin korunması ve şeffaflık ile açıklanmaktadır. O halde, faturalardaki TRT payı, enerji fonu ve kayıp kaçak bedeli piyasa faaliyeti olarak mı değerlendirilmektedir? Bu bir piyasa faaliyeti ise ödeme yükümlüsü neden tüketicidir? Elektrik alım-satımının sözleşmesel bir ilişki niteliğini kazandığı yeni piyasa koşullarında tüketicinin onaylamadığı bir kalemin faturalandırılmasının hukuki gerekçesi nedir? Üstelik 2016 başı itibarıyla kayıp kaçak bedelinin faturada ayrıca belirtilmeksizin, “dağıtım bedeli” içinde gösterilmesi şeffaflık ilkesine ne kadar uygundur?
Yargıtay vermiş olduğu kararda, kayıp kaçak bedelinin kurallara uyan abonelerden tahsili yoluna gidilmesini hukuk devleti ilkesine aykırı bulmuş ve adaletli olmadığına karar vermiştir. Kararda, EPDK’nın elektrik piyasasındaki fiyatlandırma faaliyetinden sorumlu olduğunun altı çizilmiştir. Buna rağmen bu kurumun elektriğin satışında sınırsız bir fiyatlandırma unsuru belirleme yetkisinin olmadığı, dağıtım şirketlerinin tüketicilere fatura ettiği kayıp kaçak bedelinin tüketicilerden tahsil etme yoluna gitmesinin hukuka aykırı olduğu ifade edilmiştir.
Yargıtay, kayıp kaçak bedelini, Tüketicinin Korunması Hakkında Kanun kapsamında tartışmış; bu bedelin, idarenin tek taraflı kamu gücüne dayanarak belirlediği bir kalemin dışında, elektrik satın alan tüketici ile perakende satış yapan dağıtım şirketi arasındaki sözleşmesel ilişkinin bir sonucu olduğunu vurgulamıştır. Bu nedenle de tüketicinin korunması kapsamında, faturalarda, yer alan tüketici ile müzakere edilmeyen ve sözleşmeye dahil edilen ve tarafların sözleşmeden doğan hak ve yükümlülüklerinde dürüstlük kuralına aykırı düşecek biçimde tüketici aleyhine dengesizliğe neden olan tüm bedeller, haksız şart olarak değerlendirilmelidir.
Hukuk Genel Kurulu kararına rağmen, kayıp kaçak bedelinin faturalara yansıtılması uygulaması son olarak karşımıza kanuni değişiklik olarak getirilmiştir. Kuşkusuz buradaki amaç, kayıp kaçak elektriğin tüketicilere fatura edilmesinde “yasal güvence” oluşturmak. Nitekim elektrik faturalarındaki yüzde 2’lik TRT payı da benzer şekilde yargı önünde hukuka aykırılık tartışmalarının konusu olmuş; Danıştay’ın vermiş olduğu bir kararda, TRT payının ödenmesinin kanundan doğan bir yükümlülük olduğu gerekçesi ile hukuka aykırı olmadığı hükmüne varılmıştı.
Kayıp kaçak bedelinin tahsilatının “hukuk devleti” ve “adalet” düşünceleri ile bağdaşmadığı ve tüketicinin korunmasına aykırı olması yönünden kararın gerekçesine dikkat çekmek çok önemli. Bu adaletsizlik sadece mevzuata aykırılık değil, anayasal olarak da hukuka aykırılık gerekçesidir. Bu demek oluyor ki, EPDK’ya anayasal olarak da verilemeyecek bir yetkiyi veren son kanun değişikliği anayasaya aykırı olarak kabul edilmelidir.
Peki kamuoyunda “cebimizi yakan” bu uygulamaya karşı çıkış motivasyonu hala taze iken, kayıp kaçak meselesinden çok da sapmadan biraz elektrik piyasasına yakından bakalım.
Elektrikte yeni düzen ve kayıp kaçak
2013 yılında 6446 Sayılı Kanun’un yürürlüğe girmesi ile elektrik piyasasında major bir değişim yaşandı. Bugün insan sağlığının olumsuz etkilenmesi ve çevre yıkımını meşrulaştırıcı bir söylem haline gelen arz güvenliğinin güvencesi özel sektör olarak atandı. Özel sektör açısından piyasanın gerçek maliyetleri yansıtması ve bu maliyetlerin özel sektörün yatırım yapmak isteyeceği uygun koşulların hazırlanması ile piyasanın cazip hale getirilmesi genel bir politika haline geldi.
Bu serbest piyasa anlayışı beraberinde serbest tüketici kavramını da getirdi. Üretim tamamen rekabete açık iken, iletim ve dağıtımda, dağıtım faaliyetinin özelleştirilmesine rağmen, kamu önemli bir aktör olarak kalmaya devam etti. Nitekim dağıtım sisteminin iyileştirilmesi, güçlendirilmesi için yapılan yatırımların mülkiyeti kamuya ait olduğu gibi, dağıtım faaliyetlerinin yönlendirilmesi, izlenmesi ve denetlenmesi de kurumun sorumlulukları arasında yer alıyor.
Piyasanın serbestleştirilmesi ile elektrik alım ve satımı tüketiciler ile perakende satış yapan şirketler arasında sözleşmesel bir ilişki haline geldi. O kadar ki, tüketiciler ile tedarikçi şirketler arasında elektrik satışına dair ikili anlaşma yapabilmenin önü açıldı (sui generis* sözleşmeler). Bu durum tüketici hukukunun kapsamına elektrik piyasasını da dahil etti.
Sonuç olarak, serbest piyasa koşulları içinde, sözleşmesel ilişkilere tabii olan elektriğin satışı Yargıtay kararında tespit edildiği gibi tüketicinin korunması meselesidir. Peki bu serbest piyasa koşulları, şirketler ile sözleşmesel ilişkiye tabii tuttuğu tüketicilere, elektriğinin kaynağının nerden geldiği hakkında bilgi veriyor mu? Tüketicilere tedarikçisini seçme sınırları nedir? Tüketicinin tüketici kanunu ve borçlar kanunundan doğan hakları şirketlere ve EPDK’ya karşı ne kadar korunaklı? Kısaca sormak gerekirse piyasa kime göre, neye göre serbest?
Bununla birlikte, serbest ve rekabete açık olan bu piyasa, ‘feed in tariff’ gibi yenilenebilir enerji satışına tüm dünyada olduğu gibi pozitif ayrımcı bir yapı getirmesine karşın, yenilenebilir enerji yatırımlarından devlet tarafından katkı payı alınması ve elektrik piyasasındaki diğer enerji üretim biçimleri için oluşturulan cazibe, yenilenebilir enerjinin diğer enerji üretim biçimleri ile rekabetini güçleştiren koşullar oluşturdu.
Kayıp kaçak ve merkeziyetçi politika
Kayıp kaçak elektrik meselesine geri dönersek. Öncelikle şu tespiti yapmak önemli; Türkiye’nin enerji politikası uzun yıllardır, doğuda büyük üretim tesislerinde üretilen elektriğin batıda kullanılmasına dayanıyor. Yerinde üretim ve tüketimi benimsemeyen enerji politikasının bir sonucu olarak üretim şirketlerinden iletilen ve dağıtılan elektrikte teknik olan kayıplar da meydana geliyor. Kuşkusuz, merkeziyetçi enerji politikası, enerji demokrasisi açısından daha geniş bir tartışma konusu, burada sadece kayıp kaçak yönüne dikkat çekiyorum.
Kayıp kaçak hedefleri başarısız
Elektriğin dağıtımında tüm ülkede farklı dağıtım bölgeleri vardır. Bu dağıtım şirketleri ve Türkiye Elektrik Dağıtım Anonim Şirketi’nin (TEDAŞ) belirli aralıklarla kayıp kaçak oranlarının azaltılması amacıyla hedef değerler belirlenir. Bu hedeflere ulaşılması için görevli kurumlar, EPDK ile TEDAŞ’tır. Bu iki kurum, kayıp kaçak hedef oranlarının belirlenmesi, hedeflerin gerçekleştirilmesi için gerekli çalışmaları, denetimleri yapmakla yükümlüdür.
Hedeflerin gerçekleştirme başarılarına baktığımızda ise pek de iç açıcı bir tablo yok. 2011-2015 yıllarında hedefler gerçekleştirilemediği gibi, ciddi sapmalar var. 2011 yılında TEDAŞ yüzde 15 kayıp kaçak hedefini tutturamadı; kayıp kaçak oranı yüzde 18 oldu. 2012’de Türkiye ortalaması kayıp kaçak hedefi yüzde 13,5 iken, gerçekleşme oranı yüzde 18 oldu. 2013’te revize edilen hedeflere rağmen, hedefler yine tutturulamadı kayıp kaçak oranı yüzde 18 olarak kalmıştır.
EPDK’nın 2015-2019 eylem planında yer alan hedefleri ise daha hırslı. Eylem planına göre, 2015’ten itibaren her yıl yüzde 1’lik azaltım ile 2019 yılında kayıp kaçağın yüzde 10’a kadar indirilmesi hedefleniyor. Ancak planda bunun için hangi yatırımların yapılacağına ilişkin bir bilgi yok.
Kayıp kaçak sadece Türkiye’nin sorunu olmamakla birlikte özellikle Avrupa ve Amerika Birleşik Devletleri ile bir karşılaştırma yaptığımızda, durumun Türkiye’de oldukça vahim olduğunu görebiliyoruz. Hollanda ve Almanya’da 2015 yılında kaydedilen kayıp kaçak oranı yüzde 4 olurken, Avrupa ortalaması yüzde 5-6 civarı, Amerika’da ise bu oran yüzde 6.
Faturalar çevre yıkımlarını da beraberinde getiriyor
Geçtiğimiz hafta kabul edilen kanun değişikliği, kayıp kaçağı elektriği ne adaletli ne de hukuk devleti ilkesine uygun hale getiriyor. Kayıp kaçak elektriğin tüketicilerin faturalarına yansıtılması için yasal güvencenin, kanun yaptım oldu yöntemi ile yeniden düzenlenmesi sadece yeni bir hukuka aykırı kanun değişikliği anlamına geliyor. Böylece hiçbir yıl hedeflerini gerçekleştirememiş bir kurum, denetimlerini ve çalışmalarının özenli yapıp yapmadığını bilmediğimiz anti-şeffaf uygulamalar ile kayıp kaçak elektrik faturalarda kalmaya devam edecek.
Kanun maddesi, Anayasa Mahkemesi’ne götürüldüğünde, bu uygulamanın hukuk devletine aykırı olduğu ve adaletli olmadığını tespit eden Yargıtay HGK kararı AYM nezdinde değerlendirilir mi göreceğiz.
“Kayıp kaçak elektrikte yüksek yargı kararlarının arkasından dolanırım, piyasaya da kendi istediğim şekilde yön verir, çevre yatırımlarını da istediğim kadar ertelerim” diyen bir elektrik politikasının sadece çevre, adalet ve demokrasi meselesi değil aynı zamanda şeffaflık, iyi yönetim ve haksız rekabet açısından da bir çarpıklığı temsil ettiği açık.
Bu politikanın bir çıktısı olan, elektrik faturalarınızı dikkatli incelerseniz sadece kayıp kaçak bedelini değil, hava kirliliğini, iklim değişikliğini, çevre yıkımlarını, erken ölümleri, elektrik üretimi ve dağıtımı ile bağlantılı adaletsizlik ve hukuksuzlukların evinize kadar geldiğini görebilirsiniz. Çevre, insan sağlığı, iklim, adalet artık önemli olmayan bu değerlerin ihlal edildiği artık ülke koşullarında normal ise elektrik faturalarınızdaki kayıp kaçak bedeli belki bu sorunlara ilişkin yeni bağlantılar kurulmasına yardımcı olur. (DB/HK)
* Kendine özgü, hiçbir şeye benzemeyen anlamında hukuk alanında kullanılan Latince bir deyim.